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中华人民共和国人民调解法解读
时间:2019-07-02 16:22 来源: 作者: 阅读数: 字体:[ ] 视力保护色:            

一、《人民调解法》的立法背景

人民调解是一项有中国特色的法律制度。人民调解根植于息诉止讼的中国传统文化,是我国人民独创的化解矛盾、消除纠纷的非诉讼纠纷解决方式。现代人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争时期,经过革命、建设和改革各个历史阶段的发展和完善,成为我国社会主义法律制度和基层民主政治制度的重要组成部分。目前,全国共有人民调解组织82.4万个,人民调解员494万人,形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络。多年来,人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷都保持在数百万件,仅2009年久达到767.7万件。由于人民调解具有扎根基层、分布广泛、灵活便捷、不伤和气等特点,在解决纠纷中具有独特的、其他纠纷解决方式不可替代的基础性作用,已经成为我国纠纷解决机制的重要组成部分,为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐发挥了重要的作用,被成为维护社会稳定的第一道防线,被国际社会誉为东方经验

制定人民调解法是加强新形势下人民调解工作的客观需要。党和国家历来高度重视人民调解工作。早在19543月,中央人民政府政务院就颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》;1989年,国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》,有力推动了人民调解工作的不断发展。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势下,人民调解工作面临新的发展机遇和挑战。人民调解的范围、人民调解的组织形式、调解员的任选方式有了新的发展,人民调解与行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等纠纷解决方式的结合越来越紧密。人民调解制度在组织规范、程序规范和协议效力等方面,都需要通过立法进一步完善,以适应新形势、新情况、新要求。加强人民调解立法工作,提高法治化、规范化水平,是人民调解工作与时俱进、创新发展的迫切需要,是及时化解纠纷、增进人民团结、巩固基层政权的必然要求。

人民调解立法工作得到了立法机关的高度重视和社会各界的广泛关注。从第八届全国人大到第十一届全国人大,每年都有许多全国人大代表就认命调解立法提出议案,全国政协委员也有多次提案要求立法。有关部门、专家学者、人民调解工作者和广大人民群众也纷纷呼吁加快人民调解法制进程。适时制定人民调解法成为社会各界的共识。根据全国人大常委会和国务院立法工作计划,司法部认真总结新中国成立以来特别是《人民调解委员会组织条例》实施以来人民调解工作经验,起草了《中华人民共和国人民调解法(草案送审稿)》,于20094月报请国务院审议。20105月,国务院第110次常务会议讨论通过了人民调解法草案,提请全国人大常委会审议。20106月,十一届全国人大常委会第十五次会议对人民调解法草案进行了第一次审议。委员们普遍认为,制定人民调解法,有利于人民调解工作法制化、规范化,对形成中国特色社会主义法律体系很有意义。会后,全国人大常委会法工委公开向社会征求对人民调解法草案的建议,收到各方面的意见和建议共2871条。全国人大法律委员会根据委员和各方面的意见建议,对草案进行了反复研究修改。823日,十一届全国人大常委会第十六次会议对人民调解法草案进行了第二次审议。828日,出席会议的152名常委会组成人员,以143票赞成的高票通过了《中华人民共和国人民调解法》。同日,国家主席胡锦涛签署第34号主席令,公布《人民调解法》,自201111日起施行。《人民调解法》经人大常委会连续两次审议即顺利通过,反应了立法机关对人民调解工作的高度重视,体现了社会各界对人民调解制度的广泛共识。

二、制定颁布《人民调解法》具有重要意义

《人民调解法》是我国第一部专门、系统、完备规范人民调解工作的法律,全面确立了人民调解制度。它的颁布实施,在我国人民调解制度和人民调解事业发展史上具有里程碑意义。对于加强我国社会主义民主法制建设,充分发挥人民调解的职能作用,构建社会主义和谐社会都有着重要的作用。

制定颁布《人民调解法》,对于全面完善人民调解制度有重要意义。《人民调解法》以宪法为依据,以科学发展观为指导,全面、系统地规范了人民调解的性质、任务和原则,人民调解组织形式和人民调解员的选任,人民调解的程序、效力,人民调解的指导和保障等各个方面的内容,进一步丰富和发展了人民调解制度,为人民调解工作提供了更有利的法律支撑。在法律位阶上,从国务院行政法规发展为一部国家法律;在规范内容上,从《人民调解委员会组织条例》的17条,发展为《人民调解法》的六章、35条;在规范完备程度上,从专门规定人民调解组织的法规,发展为全面规范人民调解制度的完备法律。《人民调解法》的制定颁布,指明了人民调解工作的发展方向,全面提升了人民调解工作法律地位,进一步完善了中国特色社会主义法律体系。

制定颁布《人民调解法》,对于推动人民调解工作的改革与发展具有重要意义。《人民调解法》巩固和坚持人民调解的本质属性,保持和发展人民调解特有的优势和作用,适应新形势、新任务和新要求,充分肯定了近年来人民调解工作发展、创新取得的成果,把人民调解实践中的成功经验总结上升为法律规范,为新时期的人民调解工作提供了有力的保障。《人民调解法》两点突出、特点鲜明,许多制度具有创新性;明确了司法行政机关对人民调解工作的指导体制;确立了乡镇街道和其他新型人民调解组织的法律地位;规定了人民调解工作的经费保障制度;明确了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接制度;明确了人民调解协议的法律效力;确立了对人民调解协议的司法确认制度。《人民调解法》的制定颁布,全面提升了新时期人民调解活动的规范化、制度化水平,必将有力推动人民调解工作迈上新的台阶。

制定颁布《人民调解法》,对于充分发挥人民调解工作在构建社会主义和谐社会中的职能作用具有重要意义。及时有效化解民间纠纷,维护社会和谐稳定是人民调解的基本任务,也是《人民调解法》的立法目的。《人民调解法》肯定了人民群众参与社会事务管理的重要形式,贯彻了调解优先的工作原则,突出了第一道防线的基础性作用,为发挥人民调解的政治优势、社会优势夯实了法律基础,有利于实现法治基础上的社会和谐。《人民调解法》的制定颁布,有利于充分调动广大人民调解组织和人民调解员的积极性,进一步提高人民调解的社会认同感,营造全社会支持人民调解事业发展的良好氛围,充分发挥人民调解在处理民间纠纷中的优势和作用,使矛盾化解在基层、解决在萌芽状态,为构建社会主义和谐社会发挥更大的作用。

三、人民调解是化解民间纠纷的群众自治活动

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动,具有群众性、自治性、民间性的基本属性和特征。

人民调解的本质是基层群众自治。人民调解委员会主要由村民委员会、居民委员会设立,其调解活动室我国基层民主自治的重要内容。宪法和现行有关法律关于人民调解是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的属性及定位,是我国人民调解制度赖以存在的基础,也是长期以来人民调解工作保持生机与活力、深受人们群众欢迎的根本原因。尽管新时期人民调解的组织形式、调解领域、工作方式、保障机制有许多新的发展,但这一性质始终没有改变,也不能改变。

人民调解具有广泛的群众性。人民调解委员会是群众性组织,是让人们群众组织起来,自己管理自己的事情。各调解组织之间没有层级关系,与国家机关和其他社会组织没有隶属关系。人民调解委员会的委员由群众推选产生,人民调解委员会根据需要,依照法定条件从群众中聘任其他人民调解员,所有调解员都来自群众、代表群众、服务群众。根据调解纠纷的需要,人民调解员还可以邀请其他人员以群众身份参与调解活动。人民调解通过群众平等协商解决自己的矛盾纠纷,双方当事人之间地位平等,当事人与人民调解员之间地位平等。这些,都决定了人民调解拥有广泛的群众基础。

人民调解具有鲜明的民间性。人民调解的范围为人民纠纷,既有传统上公民与公民之间的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见多发的矛盾纠纷,也包括新时期土地承包、征地拆迁、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷,共同的特点是发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间,当事人有权自行处分的人身、财产权益的纠纷等。人民调解的自愿平等、不违背法律法规政策和尊重当事人权利三项原则和人民调解不收费的基本制度,充分保障当事人意思自治,突出了法律规范与道德规范的有机结合,体现了调解过程和调解协议情、理、法相融合的民间性特征。人民调解方式方法的规定,既体现了确保调解活动顺利开展的基本要求,又不拘形式、灵活便捷,保持了人民调解区别于其他纠纷解决机制的民间特色。

四、严格遵循人民调解工作的原则

《人民调解法》规定,人民调解委员会调解民间纠纷,应当遵循当事人自愿平等、不违背法律法规政策、尊重当事人权利三项原则。这三项原则是在人们调解制度发展完善过程中逐步总结形成的。实践证明,这三项原则符合人民调解群众性、自治性和民间性的基本属性与特征,是人民调解应民需、顺民意、得民心的保证,也是人民调解工作顺利健康发展、充分发挥其不可替代优势与作用的保证。人民调解的三项原则贯穿于人民调解的全过程、各方面,统领《人民调解法》通篇,是人民调解工作必须始终遵循的基本准则。把握了三项原则就把握了人民调解制度的主线。

自愿平等原则。人民调解应当在当事人自愿、平等的基础上进行,当事人享有充分的意思自治,不受任何强迫、歧视。这一原则体现在调解活动的始终。当民间纠纷发生后,当事人可以申请调解或接受调解作为解决纠纷的途径,也可以拒绝调解;即使在调解进行的过程中,当事人也可以拒绝继续调解而另寻其他救济途径;当事人可以接受人民调解委员会安排的调解员,也可以自主选择调解员;当事人可以接受调解员提出的调解方案,也可以自行提出调解方案;当事人可以自主选择达成书面协议还是口头协议,等等。调解平等原则源于民间法律关系中的平等原则。当事人在调解的过程中享有平等的地位,权利行使平等,义务履行平等,任何人均不享有特权。人民调解组织和人民调解员有义务在调解活动中尊重和保障当事人的自愿平等权利。

不违背法律法规政策原则。人民调解是中国特色社会主义法律制度的组成部分,国家的法律、法规和政策市人民调解组织调解民间纠纷的主要依据。民间纠纷的内容主要涉及当事人有权自行处分的人身、财产权益。因此,在不违背法律、法规和国家政策的前提下,可以依照社会公德、村规民约、公序良俗、行业管理进行调解。通过调解矛盾纠纷,使当事人更加清楚滴理解什么是合法、什么事违法,自己享有哪些权利、应该履行哪些义务,哪些行为应当提倡、哪些行为应予谴责,从而增强公民自觉通过合理合法的途径解决矛盾纠纷的法律意识和道德观念。《人民调解法》关于这一原则的规定更加符合人民调解工作的实际。

尊重当事人权利原则。这里的权利,既包括当事人的事体权利,也包括当事人通过仲裁、行政、司法等途径解决纠纷、要求救济的程序权利。人民调解是化解矛盾纠纷的有效机制,但并不是唯一机制。人民调解不能代替仲裁、行政和司法等解决纠纷的机制,也不是这些机制的前置程序或必经程序。调解的进行以纠纷当事人的自愿为前提,调解的启动、实施以及协议的达成都取决于当事人的自愿。人民调解员在调解过程中可以采取多种方式进行说服劝解,可以提出解决问题的方案,但接受与否仍取决于当事人。当事人不接受调解、对调解协议反悔或不履行调解协议的,还可以向人民法院提起诉讼或者采用其他方式维护其合法权益,不得因未经调解或调解不成而加以阻止、妨碍。

人民调解不收费制度。与人民调解三项原则一样,人民调解不收费制度也是人民调解工作必须遵循的一项基本制度。人民调解不收费是由人民调解的性质所决定的,是人民调解制度的显著特质,是人民调解工作的优良传统,是人民调解有着广泛而深厚群众基础的重要原因之一。人民调解不收费,能够使人民调解工作更加贴近群众、服务群众,使矛盾纠纷当事人愿意主动选择调解来化解矛盾纠纷,有利于矛盾纠纷早发现、早化解,避免矛盾激化。同时,可以避免因收费导致大量民间纠纷转入行政或司法程序,给行政、司法工作增添不必要的负担。

五、依法加强对人民调解工作的指导

人民调解工作必须接受人民政府的指导。人民调解工作必须置于党的领导和政府的指导下。只有加强指导和监督,才能保证人民调解工作的正确方向,只有加强指导和监督,才能保证人民调解工作的正确方向,保证人民调解工作依法、规范、健康发展,充分发挥其第一道防线的作用。《人民调解法》规定,国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域内的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。

指导人民调解工作室司法行政机关的法定职责。《人民调解法》赋予司法行政机关指导人民调解工作的职责,对司法行政机关依法指导人民调解工作提出了新的更高的要求。一是加强对人民调解工作的指引和规范。司法行政机关通过研究制定有关人民调解工作的方针、政策、规章和规范性文件,制定本行政区域内人民调解工作发展的方向、目标和规划,提出具体任务和措施,并负责督促、检查和落实。二是加强对人民调解委员会日常工作的指导。根据人民调解工作的实际和存在的问题,加强对人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设的指导,推动人民调解工作的开展。三是加强对人民调解员的业务培训。业务培训是司法行政机关指导人民调解工作的重要手段,要制定完备的培训规划,明确培训目标、任务、人员、内容、方式方法和经费保障等,并精心组织、定期实施,切实提高人民调解员的业务素质和调解能力。

基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。基层人民法院的工作,特别是其民事审判活动与人民调解工作关系密切。赋予基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导的职责,能够发挥基层审判机关的优势,增强业务指导的针对性和时效性。基层人民法院的业务指导,主要是引导当事人向人民调解组织申请调解,依法审理涉及人民调解协议的民事案件,依法开展司法确认等与其审判职能相关的工作。

六、切实支持和保障人民调解工作的开展。

人民调解是上为党分忧,下为民解难的崇高事业。《人民调解法》规定,国家鼓励和支持人民调解工作,这表明了党和国家对人民调解工作的高度重视,对人民调解工作职能作用和取得成绩的充分肯定。国家给予人民调解工作支持和保障,有利于提高人民调解工作物质保障能力,有利于激励和调动广大人民调解组织、人民调解员的工作积极性,有利于充分发挥人民调解的职能作用,必将极大地推动人民调解工作的发展。

《人民调解法》规定了国家支持和保障人民调解工作的经费支持和保障。人民调解不收取任何费用,但调解工作的开展离不开必要的物质保障和经费保障。实践中,由于村(居)民委员会收入较少,人民调解工作的经费常常很难落实,影响和制约了调解工作的开展。为此,《人民调解法》要求县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。这里,支持和保障责任的主体是县级以上地方人民政府,包括省(区、市)、市(地、州)和县(市、区)三级人民政府的财政预算。支持保障的措施是人民调解工作所需经费,包括司法行政机关指导人民调解工作的业务经费、人民调解委员会的补助经费、人民调解员的补贴经费等。县级以上地方人民政府应足额保障下设司法行政部门专用于指导人民调解工作的业务经费,并可根据当地经济社会发展水平和财力状况,考虑每个人民调解委员会及调解员调解工作量、调解质量和调解纠纷的难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度等因素,统筹安排和发放补助和补贴经费。

七、健全和完善人民调解组织

人民调解委员会是人民调解工作的组织基础和战斗堡垒。建立健全人民调解组织并使之有效运作直接关系着人民调解化解社会矛盾纠纷效能的实现。《人民调解法》明确了人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织,并对其设立、构成和制度建设等作出了规定,为加强人民调解组织建设提供了法律保障。

人民调解委员会的设立及组织形式。《人民调解法》规定了设立人民调解委员会的不同形式及不同要求。一是村(居)民委员会设立人民调节委员会。这里的设立应当设立普遍设立;二是企(事)业单位根据需要设立人民调解委员会;三是乡镇、街道、社会团体或其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会。多种形式的人民调解组织可以更好地适应化解不同类型、不同领域矛盾纠纷的需要。不同形式人民调解组织的具体任务有所差别,但它们的性质都是群众自治组织,并且应听取群众意见,接受群众监督。目前全国82.4万个人民调解组织中,村(居)人民调解委员会67.4万个,企(事)业单位人民调解委员会7.9万个,乡镇(街道)人民调解委员会4.2万个,行业性、专业性人民调解组织1.2万个。

人民调解委员会的构成。人民调解委员会由委员三至九人组成,具体人数可根据需要由设立单位自行决定。人民调解委员会委员由其设立单位推选产生,每届任期三年,可以连选连任,使人民调解委员会具有广泛的代表性。人民调解委员会设主任一人,必要时,可以设副主任若干人。从有利于纠纷解决的实际出发,充分发挥妇女和各民族成员调解相关民间纠纷的独特优势,《人民调解法》规定,人民调解委员会应当有妇女成员,多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。

人民调解组织的工作制度。建立健全各项工作制度是扎实做好调解工作、不断提高调解质量的基础。人民调解组织在长期的实践中已经逐步建立健全了一套行之有效的制度,主要包括岗位责任制、例会、学习、培训、考评、业务登记、统计和档案管理等基本工作制度。另外,为保障人民调解工作规范开展,根据工作发展和实际需要,还应当建立其他相关制度,例如,调后回访制度、纠纷排查制度、纠纷信息传递与反馈制度,等等。

八、加强人民调解员队伍建设

人民调解员是人民调解工作的具体承担着,肩负着化解矛盾纠纷,增进人民团结,促进社会和谐的光荣使命。人民调解员的综合素质对于发挥人民调解职能作用,妥善化解矛盾纠纷起着至关重要的作用。做好新形势下人民调解工作,调解员队伍建设是根本,也是保证。

人民调解员的构成。人民调解员包括经推选产生的人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人民调解员两类。村(居)民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生;企(事)业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。各地在完善选举方式的同时,普遍实行了聘任制,采取公开招聘、民主推荐、竞争上岗等办法,将辖区内懂法律、有专长、热心人民调解工作,被群众认为公道正派的人员充实到调解员队伍中来,使人民调解员队伍构成更加科学,调解能力进一步提高。人民调解员无论是推选产生还是聘任产生,两者只有选任方式的差异,在人民调解工作中的权利、地位平等,作用同等重要。

人民调解员的任职条件。人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政治水平和法律知识的成年公民担任。鉴于人民调解工作的特点,在人民调解员的选任条件上,应侧重其综合素质和工作能力等。做好人民调解工作,妥善化解矛盾纠纷的关键在于人民调解员得到群众的信赖、认可和信服,在于工作热情、奉献精神,在于政策水平、调解技巧等。为了不断提高人民调解员的业务素质和工作能力,县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

人民调解员的行为规范。在调解过程中,人民调解员应当做到坚持原则、公平公正、文明调解、廉洁自律、保护当事人秘密、尊重当事人权利。人民调解员在调解工作中有偏袒一方当事人,侮辱当事人,索取、收受财物或谋取其他不正当利益,以及泄露当事人个人隐私、商业秘密等情形的,由所在人民调解委员会给予批评教育并责令改正;情节严重的,由推选或聘任单位予以罢免或者解聘。

九、全面规范人民调解活动

人民调解是在各方参与下,平等协商、互谅互让、化解矛盾的复杂过程,科学、规范的调解程序对于保证人民调解工作的质量具有重要意义。《人民调解法》在第四章对人民调解的程序作出了明确规定。这些规定,一方面对调解工作的开展提出了明确要求和严格标准,保证了人民调解工作依法规范进行;另一方面,又充分体现人民调解工作的特点,凸显了人民调解不拘形式、便民利民的优势。

调解的启动。启动是人民调解活动的第一个环节。在人民调解的启动上,《人民调解法》规定,既可以由当事人向人民调解委员会申请调解,也可以由人民调解委员会主动介入调解纠纷,还可以由基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。无论何种方式启动,都有一个前提,就是当事人不拒绝调解。

人民调解员的选择。选择适合的人民调解员调解纠纷,是调解活动的重要一环。由当事人信任的人民调解员进行调解,能够较快地促使当事人在平等协商基础上达成调解协议。因此,在人民调解员的选择上,《人民调解法》规定,既可以由人民调解委员会根据需要指定一名或数名人民调解员进行调解,也可以由当事人选择一名或数名人民调解员进行调解。同时,根据调解纠纷的需要,人民调解员还可以邀请当事人的亲属、邻里、同事或者邀请具有专门知识、特定经验的人员及有关社会组织、社会认识参与调解。只要是对促成调解有帮助的人都可以参与调解,目的是更广泛地发挥群众工作优势,吸收更多的社会资源参与到人民调解工作中来。

调解的实施。调解的实施是人民调解活动最重要的环节。为了使人民调解活动依法规范进行,确保调解工作的质量,《人民调解法》规定,人民调解员调解民间纠纷,应当坚持原则,明法析理,主持公道。调解应当及时、就地进行,防止矛盾激化。调解员调解民间纠纷要充分听取当事人的陈述,讲解有关法律、法规和政策,耐心疏导,在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案,帮助当事人自愿达成调解协议。至于调解的具体方式,可以根据纠纷的不同情况和当事人的意愿,灵活多样,如直接调解、间接调解,单独调解、联合调解、公开调解、不公开调解等。

调解的终结。对调解的终结,《人民调解法》规定了一下几种情形:一是调解不成。调解不成主要有当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致等情形。对于调解不成的,应当终止调解,并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。二是达成调解协议。经人民调解委员会调解达成调解协议的,调解活动即告终结。在人民调解协议的形式上,既可以制作书面形式的调解协议书,也可以采取口头协议方式,由人民调解员记录协议内容,两者具有同等法律效力。

十、人民调解当事人的权利和义务

当事人是人民调解活动的重要主体,当事人在调解活动中的地位如何,决定着调解活动能否顺利进行,影响着调解的成败。为此,《人民调解法》明确规定了当事人在调解活动中的权利、义务。

当事人的权利。人民调解制度中的当事人权利,就是当事人意思自治原则在调解程序中的具体体现。《人民调解法》明确规定,当事人在人民调解活动中享有以下权利:一是选择或接受人民调解员。这一权利,有利于增强当事人对人民调解员的信赖,提高调解成功的可能性。二是接受调解、拒绝调解或要求终止调解。当事人随时有权在调解启动、进行中,放弃通过调解来解决纠纷。三是要求调解公开或不公开进行。把调解公开或保密,作为当事人的选择,符合社情民意,也有利于人民调解员开展工作。四是自主表达意愿、自愿达成调解协议,任何组织和个人都不得强迫。

当事人的义务。在人民调解活动中,当事人不仅享有权利,而且负有义务。《人民调解法》明确规定,当事人在人民调解活动中应当履行以下义务:一是如实陈述纠纷事实,人民调解员才可能掌握纠纷来龙去脉,发现客观真实,据此合法合理地居中调解,帮助当事人自愿达成调解协议。二是遵守调解现场秩序,尊重人民调解员。当事人既然接受以调解方式解决纠纷,就应当尊重和支持人民调解员的工作,自觉遵守调解程序和调解员的工作要求,合情合理地表达诉求,以保障调解活动的顺利进行。三是尊重对方当事人行使权利。当事人在接受调解过程中,在行使自己各项权利的同时,也应当尊重对方当事人正常行使自己的各项合法权利。

当事人权利与义务的统一。法律权利与法律义务是统一的,没有无权利的义务,也没有无义务的权利。在整个调解程序中,当事人的意愿对调解具有决定作用,只有双方当事人达成一致,才能形成调解协议。因此,人民调解是当事人共同处分权利,维护权益的活动,双方当事人要依照法律规定约束自己的行为。只有坚持当事人权利义务的统一,才能真正保障人民调解活动顺利有序的进行,保障双方当事人的权利得到实现。

十一、建立健全人民调解与其他纠纷解决方式的衔接机制

我国现行的纠纷解决方式除了人民调解以外,还有司法调解、行政调解、仲裁、诉讼等多种方式。在各种纠纷解决机制中,人民调解是基础,是维护社会稳定的第一道防线。《人民调解法》制定过程中,充分总结了几种解决方式之间的互相衔接、互相配合、发挥各自优势化解社会矛盾的经验,在充分贯彻调解优先原则的基础上,对人民调解与其他机制的相互衔接作了程序性规定。

人民调解启动中与其他纠纷解决方式的衔接。在实行依法治国,建设社会主义法治国家的进程中,需要更多地采用调解方法,强化、健全解决社会矛盾纠纷的工作机制,尽可能地使大量的矛盾纠纷在进入司法渠道之前通过政治优势得到化解。《人民调解法》规定,对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,基层人民法院、公安机关可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解,引导当事人通过人民调解来解决这些矛盾。

人民调解实施中与其他纠纷解决方式的衔接。人民调解委员会在调解纠纷过程中,对于有可能引发治安案件、刑事案件的纠纷,应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。对于调解不成的纠纷应当终止调解,根据案情并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

人民调解协议达成后与其他纠纷解决方式的衔接。经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以向人民法院起诉。

十二、确立人民调解协议的法律效力

人民调解协议是当事人双方在自愿的基础上,平等协商、互谅互让达成的纠纷解决方案,也是在人民调解委员会主持下形成的解决纠纷的法律文书。在实践中,人民调解协议主要依靠人民调解的社会公信力、道德约束力和社会舆论的压力以及当事人的诚信意识,由当事人自觉履行。同时,人民调解协议也收到国家强制力的保障。

调解协议的生效。经调解,当事人达成协议有两种方式,一种是签订书面的调解协议书;另一种是达成口头协议。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印,人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。口头调解协议自达成协议之日起生效,人民调解员应当记录口头协议的内容。

调解协议具有法律约束力。为了引导人民在自愿的基础上慎重地处分权利,使调解协议得到有效履行,《人民调解法》规定,经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。这一规定,明确了人民调解协议在法律上的效力,履行调解协议不仅是当事人的道德义务,而且是其法定义务。同时,《人民调解法》要求人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督,督促当事人履行约定的义务。

调解协议的司法确认。《人民调解法》总结近年来的司法实践经验,确立了调解协议的司法确认制度。经人民调解委员会调解达成调解协议后,当事人认为有必要的,可以共同向人民法院申请司法确认。人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。这里应注意三点:一是双方共同申请确认。调解协议生效后,如果当事人认为有必要通过人民法院确认调解协议的效力,应当共同申请;二是申请的期限。申请司法确认的期限是调解协议生效之日起三十日内;三是司法确认的效力。人民法院依法确认调解协议有效,该调解协议即具有强制执行效力,一方当事人拒绝履行或者未全部履行调解协议所约定的义务,双方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的,当事人可以通过人民调解方式达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼。

十三、认真学习宣传贯彻《人民调解法》

加强组织领导,提高思想认识。《人民调解法》的颁布实施,是人民调解工作的一件大事。各级司法行政机关要充分认识颁布实施《人民调解法》的重大意义,把学习、宣传和贯彻《人民调解法》作为司法行政机关工作的一项重要任务,摆上重要位置,列入议事日程。要主动向党委、人大和政府汇报人民调解工作的有关情况,加强组织领导,推动学习、宣传和贯彻活动的深入开展,确保《人民调解法》顺利施行。

采取多种形式,加大宣传力度。各级司法行政机关要按照司法部的要求,结合本地实际,广泛利用报纸、广播、电视、网络等多种形式,宣传《人民调解法》的重大意义、立法精神和主要内容,宣传人民调解取得的成绩和涌现出的先进典型人物,进一步提高广大人民调解工作者贯彻实施《人民调解法》的自觉性。

精心组织学习,全面开展培训。各级司法行政机关要认真制定培训计划,周密安排、精心组织,对本地区人民调解员开展《人民调解法》专题培训,确保参加人员尽快熟悉和掌握该法的立法精神和基本内容,提高人民调解员的业务素质。司法部将集中举办学习贯彻《人民调解法》示范培训班,各省(区、市)司法行政机关要逐级组织开展培训工作。

推进队伍建设,加大保障力度。各级司法行政机关要充分利用《人民调解法》正式实施前的这段时间,大力加强人民调解组织建设、队伍建设和业务建设,努力实现人民调解组织全覆盖,配齐配强人民调解员,积极落实人民调解工作经费,为《人民调解法》的顺利施行奠定牢固的基础。

健全配套制度,规范监督指导。根据《人民调解法》的有关要求,司法部将尽快制定有关规章和规范性文件。各级司法行政机关和人民调解委员会要以贯彻实施《人民调解法》为契机,进一步健全完善人民调解工作的各项制度,不断推进人民调解工作的发展。

 

一、《人民调解法》的立法背景

人民调解是一项有中国特色的法律制度。人民调解根植于息诉止讼的中国传统文化,是我国人民独创的化解矛盾、消除纠纷的非诉讼纠纷解决方式。现代人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争时期,经过革命、建设和改革各个历史阶段的发展和完善,成为我国社会主义法律制度和基层民主政治制度的重要组成部分。目前,全国共有人民调解组织82.4万个,人民调解员494万人,形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络。多年来,人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷都保持在数百万件,仅2009年久达到767.7万件。由于人民调解具有扎根基层、分布广泛、灵活便捷、不伤和气等特点,在解决纠纷中具有独特的、其他纠纷解决方式不可替代的基础性作用,已经成为我国纠纷解决机制的重要组成部分,为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、促进社会和谐发挥了重要的作用,被成为维护社会稳定的第一道防线,被国际社会誉为东方经验

制定人民调解法是加强新形势下人民调解工作的客观需要。党和国家历来高度重视人民调解工作。早在19543月,中央人民政府政务院就颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》;1989年,国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》,有力推动了人民调解工作的不断发展。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势下,人民调解工作面临新的发展机遇和挑战。人民调解的范围、人民调解的组织形式、调解员的任选方式有了新的发展,人民调解与行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等纠纷解决方式的结合越来越紧密。人民调解制度在组织规范、程序规范和协议效力等方面,都需要通过立法进一步完善,以适应新形势、新情况、新要求。加强人民调解立法工作,提高法治化、规范化水平,是人民调解工作与时俱进、创新发展的迫切需要,是及时化解纠纷、增进人民团结、巩固基层政权的必然要求。

人民调解立法工作得到了立法机关的高度重视和社会各界的广泛关注。从第八届全国人大到第十一届全国人大,每年都有许多全国人大代表就认命调解立法提出议案,全国政协委员也有多次提案要求立法。有关部门、专家学者、人民调解工作者和广大人民群众也纷纷呼吁加快人民调解法制进程。适时制定人民调解法成为社会各界的共识。根据全国人大常委会和国务院立法工作计划,司法部认真总结新中国成立以来特别是《人民调解委员会组织条例》实施以来人民调解工作经验,起草了《中华人民共和国人民调解法(草案送审稿)》,于20094月报请国务院审议。20105月,国务院第110次常务会议讨论通过了人民调解法草案,提请全国人大常委会审议。20106月,十一届全国人大常委会第十五次会议对人民调解法草案进行了第一次审议。委员们普遍认为,制定人民调解法,有利于人民调解工作法制化、规范化,对形成中国特色社会主义法律体系很有意义。会后,全国人大常委会法工委公开向社会征求对人民调解法草案的建议,收到各方面的意见和建议共2871条。全国人大法律委员会根据委员和各方面的意见建议,对草案进行了反复研究修改。823日,十一届全国人大常委会第十六次会议对人民调解法草案进行了第二次审议。828日,出席会议的152名常委会组成人员,以143票赞成的高票通过了《中华人民共和国人民调解法》。同日,国家主席胡锦涛签署第34号主席令,公布《人民调解法》,自201111日起施行。《人民调解法》经人大常委会连续两次审议即顺利通过,反应了立法机关对人民调解工作的高度重视,体现了社会各界对人民调解制度的广泛共识。

二、制定颁布《人民调解法》具有重要意义

《人民调解法》是我国第一部专门、系统、完备规范人民调解工作的法律,全面确立了人民调解制度。它的颁布实施,在我国人民调解制度和人民调解事业发展史上具有里程碑意义。对于加强我国社会主义民主法制建设,充分发挥人民调解的职能作用,构建社会主义和谐社会都有着重要的作用。

制定颁布《人民调解法》,对于全面完善人民调解制度有重要意义。《人民调解法》以宪法为依据,以科学发展观为指导,全面、系统地规范了人民调解的性质、任务和原则,人民调解组织形式和人民调解员的选任,人民调解的程序、效力,人民调解的指导和保障等各个方面的内容,进一步丰富和发展了人民调解制度,为人民调解工作提供了更有利的法律支撑。在法律位阶上,从国务院行政法规发展为一部国家法律;在规范内容上,从《人民调解委员会组织条例》的17条,发展为《人民调解法》的六章、35条;在规范完备程度上,从专门规定人民调解组织的法规,发展为全面规范人民调解制度的完备法律。《人民调解法》的制定颁布,指明了人民调解工作的发展方向,全面提升了人民调解工作法律地位,进一步完善了中国特色社会主义法律体系。

制定颁布《人民调解法》,对于推动人民调解工作的改革与发展具有重要意义。《人民调解法》巩固和坚持人民调解的本质属性,保持和发展人民调解特有的优势和作用,适应新形势、新任务和新要求,充分肯定了近年来人民调解工作发展、创新取得的成果,把人民调解实践中的成功经验总结上升为法律规范,为新时期的人民调解工作提供了有力的保障。《人民调解法》两点突出、特点鲜明,许多制度具有创新性;明确了司法行政机关对人民调解工作的指导体制;确立了乡镇街道和其他新型人民调解组织的法律地位;规定了人民调解工作的经费保障制度;明确了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接制度;明确了人民调解协议的法律效力;确立了对人民调解协议的司法确认制度。《人民调解法》的制定颁布,全面提升了新时期人民调解活动的规范化、制度化水平,必将有力推动人民调解工作迈上新的台阶。

制定颁布《人民调解法》,对于充分发挥人民调解工作在构建社会主义和谐社会中的职能作用具有重要意义。及时有效化解民间纠纷,维护社会和谐稳定是人民调解的基本任务,也是《人民调解法》的立法目的。《人民调解法》肯定了人民群众参与社会事务管理的重要形式,贯彻了调解优先的工作原则,突出了第一道防线的基础性作用,为发挥人民调解的政治优势、社会优势夯实了法律基础,有利于实现法治基础上的社会和谐。《人民调解法》的制定颁布,有利于充分调动广大人民调解组织和人民调解员的积极性,进一步提高人民调解的社会认同感,营造全社会支持人民调解事业发展的良好氛围,充分发挥人民调解在处理民间纠纷中的优势和作用,使矛盾化解在基层、解决在萌芽状态,为构建社会主义和谐社会发挥更大的作用。

三、人民调解是化解民间纠纷的群众自治活动

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动,具有群众性、自治性、民间性的基本属性和特征。

人民调解的本质是基层群众自治。人民调解委员会主要由村民委员会、居民委员会设立,其调解活动室我国基层民主自治的重要内容。宪法和现行有关法律关于人民调解是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的属性及定位,是我国人民调解制度赖以存在的基础,也是长期以来人民调解工作保持生机与活力、深受人们群众欢迎的根本原因。尽管新时期人民调解的组织形式、调解领域、工作方式、保障机制有许多新的发展,但这一性质始终没有改变,也不能改变。

人民调解具有广泛的群众性。人民调解委员会是群众性组织,是让人们群众组织起来,自己管理自己的事情。各调解组织之间没有层级关系,与国家机关和其他社会组织没有隶属关系。人民调解委员会的委员由群众推选产生,人民调解委员会根据需要,依照法定条件从群众中聘任其他人民调解员,所有调解员都来自群众、代表群众、服务群众。根据调解纠纷的需要,人民调解员还可以邀请其他人员以群众身份参与调解活动。人民调解通过群众平等协商解决自己的矛盾纠纷,双方当事人之间地位平等,当事人与人民调解员之间地位平等。这些,都决定了人民调解拥有广泛的群众基础。

人民调解具有鲜明的民间性。人民调解的范围为人民纠纷,既有传统上公民与公民之间的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见多发的矛盾纠纷,也包括新时期土地承包、征地拆迁、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷,共同的特点是发生在公民与公民之间、公民与法人或者其他组织之间,当事人有权自行处分的人身、财产权益的纠纷等。人民调解的自愿平等、不违背法律法规政策和尊重当事人权利三项原则和人民调解不收费的基本制度,充分保障当事人意思自治,突出了法律规范与道德规范的有机结合,体现了调解过程和调解协议情、理、法相融合的民间性特征。人民调解方式方法的规定,既体现了确保调解活动顺利开展的基本要求,又不拘形式、灵活便捷,保持了人民调解区别于其他纠纷解决机制的民间特色。

四、严格遵循人民调解工作的原则

《人民调解法》规定,人民调解委员会调解民间纠纷,应当遵循当事人自愿平等、不违背法律法规政策、尊重当事人权利三项原则。这三项原则是在人们调解制度发展完善过程中逐步总结形成的。实践证明,这三项原则符合人民调解群众性、自治性和民间性的基本属性与特征,是人民调解应民需、顺民意、得民心的保证,也是人民调解工作顺利健康发展、充分发挥其不可替代优势与作用的保证。人民调解的三项原则贯穿于人民调解的全过程、各方面,统领《人民调解法》通篇,是人民调解工作必须始终遵循的基本准则。把握了三项原则就把握了人民调解制度的主线。

自愿平等原则。人民调解应当在当事人自愿、平等的基础上进行,当事人享有充分的意思自治,不受任何强迫、歧视。这一原则体现在调解活动的始终。当民间纠纷发生后,当事人可以申请调解或接受调解作为解决纠纷的途径,也可以拒绝调解;即使在调解进行的过程中,当事人也可以拒绝继续调解而另寻其他救济途径;当事人可以接受人民调解委员会安排的调解员,也可以自主选择调解员;当事人可以接受调解员提出的调解方案,也可以自行提出调解方案;当事人可以自主选择达成书面协议还是口头协议,等等。调解平等原则源于民间法律关系中的平等原则。当事人在调解的过程中享有平等的地位,权利行使平等,义务履行平等,任何人均不享有特权。人民调解组织和人民调解员有义务在调解活动中尊重和保障当事人的自愿平等权利。

不违背法律法规政策原则。人民调解是中国特色社会主义法律制度的组成部分,国家的法律、法规和政策市人民调解组织调解民间纠纷的主要依据。民间纠纷的内容主要涉及当事人有权自行处分的人身、财产权益。因此,在不违背法律、法规和国家政策的前提下,可以依照社会公德、村规民约、公序良俗、行业管理进行调解。通过调解矛盾纠纷,使当事人更加清楚滴理解什么是合法、什么事违法,自己享有哪些权利、应该履行哪些义务,哪些行为应当提倡、哪些行为应予谴责,从而增强公民自觉通过合理合法的途径解决矛盾纠纷的法律意识和道德观念。《人民调解法》关于这一原则的规定更加符合人民调解工作的实际。

尊重当事人权利原则。这里的权利,既包括当事人的事体权利,也包括当事人通过仲裁、行政、司法等途径解决纠纷、要求救济的程序权利。人民调解是化解矛盾纠纷的有效机制,但并不是唯一机制。人民调解不能代替仲裁、行政和司法等解决纠纷的机制,也不是这些机制的前置程序或必经程序。调解的进行以纠纷当事人的自愿为前提,调解的启动、实施以及协议的达成都取决于当事人的自愿。人民调解员在调解过程中可以采取多种方式进行说服劝解,可以提出解决问题的方案,但接受与否仍取决于当事人。当事人不接受调解、对调解协议反悔或不履行调解协议的,还可以向人民法院提起诉讼或者采用其他方式维护其合法权益,不得因未经调解或调解不成而加以阻止、妨碍。

人民调解不收费制度。与人民调解三项原则一样,人民调解不收费制度也是人民调解工作必须遵循的一项基本制度。人民调解不收费是由人民调解的性质所决定的,是人民调解制度的显著特质,是人民调解工作的优良传统,是人民调解有着广泛而深厚群众基础的重要原因之一。人民调解不收费,能够使人民调解工作更加贴近群众、服务群众,使矛盾纠纷当事人愿意主动选择调解来化解矛盾纠纷,有利于矛盾纠纷早发现、早化解,避免矛盾激化。同时,可以避免因收费导致大量民间纠纷转入行政或司法程序,给行政、司法工作增添不必要的负担。

五、依法加强对人民调解工作的指导

人民调解工作必须接受人民政府的指导。人民调解工作必须置于党的领导和政府的指导下。只有加强指导和监督,才能保证人民调解工作的正确方向,只有加强指导和监督,才能保证人民调解工作的正确方向,保证人民调解工作依法、规范、健康发展,充分发挥其第一道防线的作用。《人民调解法》规定,国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域内的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。

指导人民调解工作室司法行政机关的法定职责。《人民调解法》赋予司法行政机关指导人民调解工作的职责,对司法行政机关依法指导人民调解工作提出了新的更高的要求。一是加强对人民调解工作的指引和规范。司法行政机关通过研究制定有关人民调解工作的方针、政策、规章和规范性文件,制定本行政区域内人民调解工作发展的方向、目标和规划,提出具体任务和措施,并负责督促、检查和落实。二是加强对人民调解委员会日常工作的指导。根据人民调解工作的实际和存在的问题,加强对人民调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设的指导,推动人民调解工作的开展。三是加强对人民调解员的业务培训。业务培训是司法行政机关指导人民调解工作的重要手段,要制定完备的培训规划,明确培训目标、任务、人员、内容、方式方法和经费保障等,并精心组织、定期实施,切实提高人民调解员的业务素质和调解能力。

基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。基层人民法院的工作,特别是其民事审判活动与人民调解工作关系密切。赋予基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导的职责,能够发挥基层审判机关的优势,增强业务指导的针对性和时效性。基层人民法院的业务指导,主要是引导当事人向人民调解组织申请调解,依法审理涉及人民调解协议的民事案件,依法开展司法确认等与其审判职能相关的工作。

六、切实支持和保障人民调解工作的开展。

人民调解是上为党分忧,下为民解难的崇高事业。《人民调解法》规定,国家鼓励和支持人民调解工作,这表明了党和国家对人民调解工作的高度重视,对人民调解工作职能作用和取得成绩的充分肯定。国家给予人民调解工作支持和保障,有利于提高人民调解工作物质保障能力,有利于激励和调动广大人民调解组织、人民调解员的工作积极性,有利于充分发挥人民调解的职能作用,必将极大地推动人民调解工作的发展。

《人民调解法》规定了国家支持和保障人民调解工作的经费支持和保障。人民调解不收取任何费用,但调解工作的开展离不开必要的物质保障和经费保障。实践中,由于村(居)民委员会收入较少,人民调解工作的经费常常很难落实,影响和制约了调解工作的开展。为此,《人民调解法》要求县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。这里,支持和保障责任的主体是县级以上地方人民政府,包括省(区、市)、市(地、州)和县(市、区)三级人民政府的财政预算。支持保障的措施是人民调解工作所需经费,包括司法行政机关指导人民调解工作的业务经费、人民调解委员会的补助经费、人民调解员的补贴经费等。县级以上地方人民政府应足额保障下设司法行政部门专用于指导人民调解工作的业务经费,并可根据当地经济社会发展水平和财力状况,考虑每个人民调解委员会及调解员调解工作量、调解质量和调解纠纷的难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度等因素,统筹安排和发放补助和补贴经费。

七、健全和完善人民调解组织

人民调解委员会是人民调解工作的组织基础和战斗堡垒。建立健全人民调解组织并使之有效运作直接关系着人民调解化解社会矛盾纠纷效能的实现。《人民调解法》明确了人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织,并对其设立、构成和制度建设等作出了规定,为加强人民调解组织建设提供了法律保障。

人民调解委员会的设立及组织形式。《人民调解法》规定了设立人民调解委员会的不同形式及不同要求。一是村(居)民委员会设立人民调节委员会。这里的设立应当设立普遍设立;二是企(事)业单位根据需要设立人民调解委员会;三是乡镇、街道、社会团体或其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会。多种形式的人民调解组织可以更好地适应化解不同类型、不同领域矛盾纠纷的需要。不同形式人民调解组织的具体任务有所差别,但它们的性质都是群众自治组织,并且应听取群众意见,接受群众监督。目前全国82.4万个人民调解组织中,村(居)人民调解委员会67.4万个,企(事)业单位人民调解委员会7.9万个,乡镇(街道)人民调解委员会4.2万个,行业性、专业性人民调解组织1.2万个。

人民调解委员会的构成。人民调解委员会由委员三至九人组成,具体人数可根据需要由设立单位自行决定。人民调解委员会委员由其设立单位推选产生,每届任期三年,可以连选连任,使人民调解委员会具有广泛的代表性。人民调解委员会设主任一人,必要时,可以设副主任若干人。从有利于纠纷解决的实际出发,充分发挥妇女和各民族成员调解相关民间纠纷的独特优势,《人民调解法》规定,人民调解委员会应当有妇女成员,多民族居住的地区应当有人数较少民族的成员。

人民调解组织的工作制度。建立健全各项工作制度是扎实做好调解工作、不断提高调解质量的基础。人民调解组织在长期的实践中已经逐步建立健全了一套行之有效的制度,主要包括岗位责任制、例会、学习、培训、考评、业务登记、统计和档案管理等基本工作制度。另外,为保障人民调解工作规范开展,根据工作发展和实际需要,还应当建立其他相关制度,例如,调后回访制度、纠纷排查制度、纠纷信息传递与反馈制度,等等。

八、加强人民调解员队伍建设

人民调解员是人民调解工作的具体承担着,肩负着化解矛盾纠纷,增进人民团结,促进社会和谐的光荣使命。人民调解员的综合素质对于发挥人民调解职能作用,妥善化解矛盾纠纷起着至关重要的作用。做好新形势下人民调解工作,调解员队伍建设是根本,也是保证。

人民调解员的构成。人民调解员包括经推选产生的人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人民调解员两类。村(居)民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生;企(事)业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。各地在完善选举方式的同时,普遍实行了聘任制,采取公开招聘、民主推荐、竞争上岗等办法,将辖区内懂法律、有专长、热心人民调解工作,被群众认为公道正派的人员充实到调解员队伍中来,使人民调解员队伍构成更加科学,调解能力进一步提高。人民调解员无论是推选产生还是聘任产生,两者只有选任方式的差异,在人民调解工作中的权利、地位平等,作用同等重要。

人民调解员的任职条件。人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政治水平和法律知识的成年公民担任。鉴于人民调解工作的特点,在人民调解员的选任条件上,应侧重其综合素质和工作能力等。做好人民调解工作,妥善化解矛盾纠纷的关键在于人民调解员得到群众的信赖、认可和信服,在于工作热情、奉献精神,在于政策水平、调解技巧等。为了不断提高人民调解员的业务素质和工作能力,县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。

人民调解员的行为规范。在调解过程中,人民调解员应当做到坚持原则、公平公正、文明调解、廉洁自律、保护当事人秘密、尊重当事人权利。人民调解员在调解工作中有偏袒一方当事人,侮辱当事人,索取、收受财物或谋取其他不正当利益,以及泄露当事人个人隐私、商业秘密等情形的,由所在人民调解委员会给予批评教育并责令改正;情节严重的,由推选或聘任单位予以罢免或者解聘。

九、全面规范人民调解活动

人民调解是在各方参与下,平等协商、互谅互让、化解矛盾的复杂过程,科学、规范的调解程序对于保证人民调解工作的质量具有重要意义。《人民调解法》在第四章对人民调解的程序作出了明确规定。这些规定,一方面对调解工作的开展提出了明确要求和严格标准,保证了人民调解工作依法规范进行;另一方面,又充分体现人民调解工作的特点,凸显了人民调解不拘形式、便民利民的优势。

调解的启动。启动是人民调解活动的第一个环节。在人民调解的启动上,《人民调解法》规定,既可以由当事人向人民调解委员会申请调解,也可以由人民调解委员会主动介入调解纠纷,还可以由基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。无论何种方式启动,都有一个前提,就是当事人不拒绝调解。

人民调解员的选择。选择适合的人民调解员调解纠纷,是调解活动的重要一环。由当事人信任的人民调解员进行调解,能够较快地促使当事人在平等协商基础上达成调解协议。因此,在人民调解员的选择上,《人民调解法》规定,既可以由人民调解委员会根据需要指定一名或数名人民调解员进行调解,也可以由当事人选择一名或数名人民调解员进行调解。同时,根据调解纠纷的需要,人民调解员还可以邀请当事人的亲属、邻里、同事或者邀请具有专门知识、特定经验的人员及有关社会组织、社会认识参与调解。只要是对促成调解有帮助的人都可以参与调解,目的是更广泛地发挥群众工作优势,吸收更多的社会资源参与到人民调解工作中来。

调解的实施。调解的实施是人民调解活动最重要的环节。为了使人民调解活动依法规范进行,确保调解工作的质量,《人民调解法》规定,人民调解员调解民间纠纷,应当坚持原则,明法析理,主持公道。调解应当及时、就地进行,防止矛盾激化。调解员调解民间纠纷要充分听取当事人的陈述,讲解有关法律、法规和政策,耐心疏导,在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案,帮助当事人自愿达成调解协议。至于调解的具体方式,可以根据纠纷的不同情况和当事人的意愿,灵活多样,如直接调解、间接调解,单独调解、联合调解、公开调解、不公开调解等。

调解的终结。对调解的终结,《人民调解法》规定了一下几种情形:一是调解不成。调解不成主要有当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致等情形。对于调解不成的,应当终止调解,并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。二是达成调解协议。经人民调解委员会调解达成调解协议的,调解活动即告终结。在人民调解协议的形式上,既可以制作书面形式的调解协议书,也可以采取口头协议方式,由人民调解员记录协议内容,两者具有同等法律效力。

十、人民调解当事人的权利和义务

当事人是人民调解活动的重要主体,当事人在调解活动中的地位如何,决定着调解活动能否顺利进行,影响着调解的成败。为此,《人民调解法》明确规定了当事人在调解活动中的权利、义务。

当事人的权利。人民调解制度中的当事人权利,就是当事人意思自治原则在调解程序中的具体体现。《人民调解法》明确规定,当事人在人民调解活动中享有以下权利:一是选择或接受人民调解员。这一权利,有利于增强当事人对人民调解员的信赖,提高调解成功的可能性。二是接受调解、拒绝调解或要求终止调解。当事人随时有权在调解启动、进行中,放弃通过调解来解决纠纷。三是要求调解公开或不公开进行。把调解公开或保密,作为当事人的选择,符合社情民意,也有利于人民调解员开展工作。四是自主表达意愿、自愿达成调解协议,任何组织和个人都不得强迫。

当事人的义务。在人民调解活动中,当事人不仅享有权利,而且负有义务。《人民调解法》明确规定,当事人在人民调解活动中应当履行以下义务:一是如实陈述纠纷事实,人民调解员才可能掌握纠纷来龙去脉,发现客观真实,据此合法合理地居中调解,帮助当事人自愿达成调解协议。二是遵守调解现场秩序,尊重人民调解员。当事人既然接受以调解方式解决纠纷,就应当尊重和支持人民调解员的工作,自觉遵守调解程序和调解员的工作要求,合情合理地表达诉求,以保障调解活动的顺利进行。三是尊重对方当事人行使权利。当事人在接受调解过程中,在行使自己各项权利的同时,也应当尊重对方当事人正常行使自己的各项合法权利。

当事人权利与义务的统一。法律权利与法律义务是统一的,没有无权利的义务,也没有无义务的权利。在整个调解程序中,当事人的意愿对调解具有决定作用,只有双方当事人达成一致,才能形成调解协议。因此,人民调解是当事人共同处分权利,维护权益的活动,双方当事人要依照法律规定约束自己的行为。只有坚持当事人权利义务的统一,才能真正保障人民调解活动顺利有序的进行,保障双方当事人的权利得到实现。

十一、建立健全人民调解与其他纠纷解决方式的衔接机制

我国现行的纠纷解决方式除了人民调解以外,还有司法调解、行政调解、仲裁、诉讼等多种方式。在各种纠纷解决机制中,人民调解是基础,是维护社会稳定的第一道防线。《人民调解法》制定过程中,充分总结了几种解决方式之间的互相衔接、互相配合、发挥各自优势化解社会矛盾的经验,在充分贯彻调解优先原则的基础上,对人民调解与其他机制的相互衔接作了程序性规定。

人民调解启动中与其他纠纷解决方式的衔接。在实行依法治国,建设社会主义法治国家的进程中,需要更多地采用调解方法,强化、健全解决社会矛盾纠纷的工作机制,尽可能地使大量的矛盾纠纷在进入司法渠道之前通过政治优势得到化解。《人民调解法》规定,对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,基层人民法院、公安机关可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解,引导当事人通过人民调解来解决这些矛盾。

人民调解实施中与其他纠纷解决方式的衔接。人民调解委员会在调解纠纷过程中,对于有可能引发治安案件、刑事案件的纠纷,应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。对于调解不成的纠纷应当终止调解,根据案情并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

人民调解协议达成后与其他纠纷解决方式的衔接。经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以向人民法院起诉。

十二、确立人民调解协议的法律效力

人民调解协议是当事人双方在自愿的基础上,平等协商、互谅互让达成的纠纷解决方案,也是在人民调解委员会主持下形成的解决纠纷的法律文书。在实践中,人民调解协议主要依靠人民调解的社会公信力、道德约束力和社会舆论的压力以及当事人的诚信意识,由当事人自觉履行。同时,人民调解协议也收到国家强制力的保障。

调解协议的生效。经调解,当事人达成协议有两种方式,一种是签订书面的调解协议书;另一种是达成口头协议。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印,人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。口头调解协议自达成协议之日起生效,人民调解员应当记录口头协议的内容。

调解协议具有法律约束力。为了引导人民在自愿的基础上慎重地处分权利,使调解协议得到有效履行,《人民调解法》规定,经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。这一规定,明确了人民调解协议在法律上的效力,履行调解协议不仅是当事人的道德义务,而且是其法定义务。同时,《人民调解法》要求人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督,督促当事人履行约定的义务。

调解协议的司法确认。《人民调解法》总结近年来的司法实践经验,确立了调解协议的司法确认制度。经人民调解委员会调解达成调解协议后,当事人认为有必要的,可以共同向人民法院申请司法确认。人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。这里应注意三点:一是双方共同申请确认。调解协议生效后,如果当事人认为有必要通过人民法院确认调解协议的效力,应当共同申请;二是申请的期限。申请司法确认的期限是调解协议生效之日起三十日内;三是司法确认的效力。人民法院依法确认调解协议有效,该调解协议即具有强制执行效力,一方当事人拒绝履行或者未全部履行调解协议所约定的义务,双方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的,当事人可以通过人民调解方式达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼。

十三、认真学习宣传贯彻《人民调解法》

加强组织领导,提高思想认识。《人民调解法》的颁布实施,是人民调解工作的一件大事。各级司法行政机关要充分认识颁布实施《人民调解法》的重大意义,把学习、宣传和贯彻《人民调解法》作为司法行政机关工作的一项重要任务,摆上重要位置,列入议事日程。要主动向党委、人大和政府汇报人民调解工作的有关情况,加强组织领导,推动学习、宣传和贯彻活动的深入开展,确保《人民调解法》顺利施行。

采取多种形式,加大宣传力度。各级司法行政机关要按照司法部的要求,结合本地实际,广泛利用报纸、广播、电视、网络等多种形式,宣传《人民调解法》的重大意义、立法精神和主要内容,宣传人民调解取得的成绩和涌现出的先进典型人物,进一步提高广大人民调解工作者贯彻实施《人民调解法》的自觉性。

精心组织学习,全面开展培训。各级司法行政机关要认真制定培训计划,周密安排、精心组织,对本地区人民调解员开展《人民调解法》专题培训,确保参加人员尽快熟悉和掌握该法的立法精神和基本内容,提高人民调解员的业务素质。司法部将集中举办学习贯彻《人民调解法》示范培训班,各省(区、市)司法行政机关要逐级组织开展培训工作。

推进队伍建设,加大保障力度。各级司法行政机关要充分利用《人民调解法》正式实施前的这段时间,大力加强人民调解组织建设、队伍建设和业务建设,努力实现人民调解组织全覆盖,配齐配强人民调解员,积极落实人民调解工作经费,为《人民调解法》的顺利施行奠定牢固的基础。

健全配套制度,规范监督指导。根据《人民调解法》的有关要求,司法部将尽快制定有关规章和规范性文件。各级司法行政机关和人民调解委员会要以贯彻实施《人民调解法》为契机,进一步健全完善人民调解工作的各项制度,不断推进人民调解工作的发展。

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